Охрана недр и государственный геологический надзор: задачи, особенности, изменения

Охрана недр и государственный геологический надзор: задачи, особенности, изменения

Жаров Е.В., управляющий партнер адвокатского бюро "Жаров Группа", адвокат, канд. экон. наук, доктор юридического администрирования

Судебная практика и изменения в регулировании формируют новые условия работы в такой важной области государственной политики, как охрана недр, повышая ответственность бизнеса и усиливая роль экологической безопасности.

Недра как объект охраны

Закон о недрах регулирует отношения, возникающие в области комплексного, рационального использования и охраны минеральных ресурсов, обеспечивает защиту интересов государства и граждан России, а также прав недропользователей.

С точки зрения правовой охраны недра являются и компонентом природной среды, и важной экономической единицей. Из этого следует, что вред им может быть вызван не только ухудшением качества месторождения, но и, например, превышением утвержденных объемов добычи полезного ископаемого.

Под вредом для недр законодательство понимает факторы, повлекшие утрату запасов полезных ископаемых, например:

загрязнение, затопление, обводнение, пожар, самовольное пользование недрами;
нарушение свойств участка недр, которое делает невозможным строительство или эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
ущерб особо охраняемым геологическим объектам, имеющим научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение.

Примеры дел, связанных с охраной недр

Дело о прекращении деятельности по добыче полезных ископаемых (Определение Верховного Суда Российской Федерации (ВС РФ) от 14.01.2022 № 309-ЭС21-26639)

Суд исходил из того, что недропользователь осуществлял разведку и добычу на лицензионном участке в районе шихана Куштау. Он является особо охраняемой природной территорией, на которой любые работы такого рода запрещены законом. Статус Куштау как памятника природы обусловливает высокий риск причинения вреда окружающей среде и невозможности его устранения.

Кроме того, согласно представленному истцом отчету, на территории природного комплекса выявлены 35 видов животных, растений и грибов, занесенных в Красные книги Республики Башкортостан, России и Международного союза охраны природы.

Дело об основаниях переоформления лицензии при утрате положительного заключения государственной экологической экспертизы (Определение ВС РФ от 24.03.2022 № 308-ЭС22-2322)

Надзорный орган пришел к выводу, что представленное обществом заключение государственной экологической экспертизы утратило юридическую силу вследствие истечения срока действия и поэтому не могло быть расценено как надлежащее подтверждение соблюдения условий переоформления лицензии.

Было вынесено представление об устранении нарушения законодательства при лицензировании отдельных видов деятельности в сфере обращения с отходами. Суд исходил из того, что при переоформлении лицензии в 2019 году у органа отсутствовали основания для требования о наличии положительного заключения экспертизы.

Дело об административном правонарушении (Определение ВС РФ от 10.03.2023 № 19-АД22-18-К5)

В ходе разбирательства был признан несостоятельным довод недропользователя об отсутствии обязанности по устройству защитных инженерных сооружений и непроницаемых экранов в целях профилактики поступления загрязняющих веществ в подземные воды.

Мероприятия по предотвращению поступления в подземные воды загрязняющих веществ с поверхности земли, из отстойников, прудов-накопителей и подземных сооружений относятся к профилактическим. Они осуществляются путем устройства защитных инженерных сооружений и непроницаемых экранов с учетом опасных инженерно-геологических и иных процессов. Недропользователь был обязан проводить такие мероприятия в силу закона.

Дело о возложении обязанности в течение шести месяцев произвести консервацию горной выработки (Определение ВС РФ от 20.09.2024 № 308-ЭС24-3980)

В случае досрочной утраты права пользования недрами за лицом сохраняются неисполненные обязательства по ликвидации или консервации горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с этой деятельностью, до полного исполнения.

Это требование обусловлено тем, что обязанность ликвидировать или консервировать объект недропользования напрямую связана с обеспечением безопасности жизни и здоровья населения, охраной окружающей среды.

Государственный геологический надзор

Предупреждением, выявлением и пресечением нарушений в области использования и охраны недр занимается государственный геологический надзор (контроль). В список его задач входит, например, контроль за соблюдением требований технических проектов, достоверностью геологической документации и данных о запасах полезных ископаемых, порядком представления государственной отчетности, внесением платежей и выполнением условий лицензии.

В части защиты окружающей среды этот перечень, среди прочего, включает соблюдение требований по рациональному использованию и охране недр, приведение нарушенных участков земли и других природных объектов в надлежащее состояние, ликвидацию и консервацию горных выработок и других объектов.

Требования по использованию и охране недр регламентируются соответствующими законодательными и нормативно-правовыми актами, а также лицензиями и разрешительными документами.

Объектами геологического надзора являются деятельность организаций и граждан в рассматриваемой области, предоставленные в пользование и неиспользуемые участки недр.

Уровни государственного геологического надзора:

Федеральный уровень: Росприроднадзор, Федеральная служба безопасности, Федеральная служба охраны (обе – на подведомственных объектах).
Региональный уровень: уполномоченные исполнительными органами субъектов (как правило, контрольные (надзорные) органы – КНО).

Изменения в регулировании государственного геологического надзора

Федеральный закон от 28.12.2024 № 540-ФЗ внес значительное количество изменений в правила организации и проведения государственного геологического надзора.

В целях информационного обеспечения этот закон предусматривает создание геоинформационных систем производства по делам об административных правонарушениях, а также мобильного приложения "Инспектор".

Инспекционный визит, выездная проверка, рейдовый осмотр, а также отдельные контрольные действия (осмотр, досмотр, опрос, экспертиза) могут проводиться с использованием средств дистанционного взаимодействия и "Инспектора". Приложение также может применяться при проведении профилактического визита.

Контролируемым лицам предоставлено право на досудебное обжалование результатов работы КНО:

решений о проведении обязательных профилактических визитов;
актов обязательных профилактических визитов;
действия (бездействия) должностных лиц в рамках обязательных профилактических визитов;
решений об отнесении объектов контроля к категории риска;
решений об отказе в проведении обязательных профилактических визитов по заявлениям контролируемых лиц;
иных решений, принимаемых КНО по итогам профилактических и (или) контрольных (надзорных) мероприятий (КНМ).

Также контролируемые лица, за некоторыми исключениями, наделены правом отказать инспектору в принятии мер, например в доступе на объекты контроля, если на документах отсутствует либо некорректно нанесен штрихкод со ссылкой на страницу единого реестра КНМ с информацией о мероприятии.

Если выявленные нарушения не устранены до окончания КНМ, обязательного профилактического визита или контрольного (надзорного) действия в рамках специального режима государственного контроля, контролируемому лицу выдается предписание об устранении.

Контролируемое лицо вправе подать ходатайство о заключении с КНО соглашения о надлежащем устранении выявленных нарушений. Порядок заключения, изменения, продления, расторжения такого документа определяется федеральным правительством.

Кроме того, поправки регламентировали порядок проведения обязательного профилактического визита и профилактического визита по инициативе контролируемого лица.

Положение о геологическом надзоре было дополнено Постановлением Правительства РФ от 27.08.2025 № 1296:

изменен ряд положений, касающихся профилактических визитов;
регламентирована возможность использования приложения "Инспектор" при проведении КНМ;
расширены основания проведения внеплановых КНМ;
предусмотрена возможность использования данных, полученных с помощью беспилотных авиационных систем и дистанционного зондирования из космоса, при проведении отдельных КНМ для фиксации действий (доказательств);
скорректирован порядок рассмотрения жалоб на решения контролирующего органа, действие (бездействие) должностных лиц.

Законодательные тенденции и предложения

В соответствии с абз. 2 п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 49, если имеется возможность лишь частичного восстановления окружающей среды (в том числе из-за невосполнимых или трудновосполнимых экологических потерь), то вред в оставшейся части возмещается в денежной форме. Аналогичное толкование разноотраслевых правовых норм содержится в Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ № 3 (2018).

Из этого следует, что в ряде случаев экологические потери компенсируются исключительно в денежной форме. В законодательстве подобное правило не закреплено, поэтому указанное положение вносит элемент новизны в эколого-правовое регулирование деликтных (внедоговорных) отношений в сфере причинения вреда окружающей среде.

Также действующее законодательство не содержит определения "экологический инцидент", и этот пробел необходимо восполнить. Например, в Федеральном законе от 05.06.2012 № 50-ФЗ "О регулировании деятельности российских граждан и российских юридических лиц в Антарктике" данное понятие определяется через "чрезвычайную экологическую ситуацию".

Под чрезвычайной экологической ситуацией документ понимает инцидент, который оказывает любое значительное и вредное воздействие на окружающую среду Антарктики или создает неотвратимую угрозу такого воздействия.

Эффективное применение механизма возмещения вреда окружающей среде имеет особое значение для экологической безопасности России. Чтобы повысить качество процедуры взыскания убытков, предлагается комплекс мер, направленных на устранение выявленных недостатков:

Разработка четких и однозначных норм, регулирующих ответственность за экологические правонарушения и порядок взыскания убытков.
Разработка и внедрение четких, единообразных и основанных на объективных научных критериях методик оценки ущерба, учитывающих прямые и косвенные последствия загрязнения окружающей среды, а также нематериальные ценности природных ресурсов.
Усиление государственного геологического контроля, повышение эффективности мониторинга состояния окружающей среды, выявления нарушений и привлечения виновных к ответственности.
Развитие системы экологического страхования как механизма гарантированного возмещения вреда окружающей среде, включая случаи финансовой несостоятельности компаний.
Создание специализированных фондов для финансирования природоохранных мероприятий и обеспечения возмещения вреда окружающей среде.
Повышение экологической культуры и ответственности бизнеса через стимулирование внедрения наилучших технологий, соблюдение экологических стандартов и проведение превентивных мероприятий.
Ужесточение персональной ответственности руководителей и сотрудников компаний за нарушение экологического законодательства, содействие формированию экологически ответственного поведения населения.
Усиление роли доказательственной базы путем повышения качества досудебного расследования экологических нарушений, внедрения современных технологий и методов фиксации.
Совершенствование порядка рассмотрения споров, включая ускоренную процедуру принятия обеспечительных мер и введение санкций за злоупотребление правом.
Развитие межведомственного сотрудничества путем создания единого координационного центра и введения процедуры оперативного обмена информацией между разными структурами, ответственными за охрану окружающей среды.

Комплексное применение правовых, экономических и организационных мер позволит не только обеспечить возмещение ущерба, нанесенного окружающей среде, но и предотвратить возможные катастрофы, способствуя экологическому благополучию страны.

"ЗОЛОТОДОБЫЧА" № 10 (323), ОКТЯБРЬ 2025 ГОДА