Практика оспаривания отказов в продлении лицензии на пользование недрами по формальным основаниям

Жаров Е.В., управляющий партнер адвокатского бюро Zharov Group, адвокат, канд. экон. наук, доктор юридического администрирования

Российское законодательство дает три месяца на то,чтобы подготовить и подать документы для продления срока действия лицензии на пользование недрами. Недропользователи не всегда успевают уложиться в установленный срок и получают отказ, который может быть оспорен в судебном порядке.

Отношения в области использования и охраны недр регулируются положениями Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 "О недрах".

Право пользования участком недр оформляется государственным разрешением – лицензией, в которой определяются цель недропользования, границы предоставленного в пользование участка, условия и срок пользования недрами (ч. 1 ст. 11 Закона о недрах).

По общему правилу, установленный в лицензии срок пользования участком недр продлевается по инициативе недропользователя при необходимости завершения или проведения им следующих видов работ:

• Геологического изучения недр.
• Добычи полезных ископаемых и подземных вод.
• Разработки технологии геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых.
• Ликвидации и консервации горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами.

Обязательным для продления срока действия лицензии является отсутствие нарушений ее условий пользователем недр.

В вышеперечисленных случаях заявка на внесение изменений в лицензию подается не позднее чем за три месяца до истечения срока пользования участком недр (ч. 3 ст. 10 Закона о недрах).

На практике у добросовестных недропользователей не всегда получается подать комплект документов и заявку в установленные временные рамки, а уполномоченный орган отказывает в продлении лицензии лишь на том основании, что срок пропущен.

Данные обстоятельства придают особую важность исследованию и анализу судебной практики оспаривания отказов в продлении срока действия лицензии по формальным основаниям. Ниже разберем один из кейсов.

Обстоятельства спора

По итогам аукциона на право пользования недрами для разведки и добычи россыпного золота, общество (заявитель) получило лицензию сроком действия до 30 апреля 2022 года, после чего провело разведку месторождения и подготовило запасы к промышленному освоению.

Технический проект разработки месторождения открытым способом был согласован протоколом территориальной комиссии по разработке Якутнедр (управление) 31 марта 2022 года, направленным обществу. Документацию оно получило только 11 апреля.

13 апреля общество представило в Якутнедра заявку на внесение изменений и дополнений в лицензию в части продления срока добычи россыпного золота в соответствии с утвержденным и согласованным техническим проектом разработки месторождения. Обращение было получено и зарегистрировано 18 апреля.

29 апреля управление ответным письмом отклонило заявку, предложив обществу исправить технические ошибки в соответствии с требованиями Порядка внесения изменений в лицензию на пользование недрами № 752/11 от 14.11.2021.

В тот же день во исполнение полученного письма заявитель устранил замечания и повторно направил исправленные материалы, которые были получены и зарегистрированы управлением 4 мая.

14 июля Якутнедра, несмотря на исправленные замечания, сообщили обществу, что заявка признана не подлежащей удовлетворению, и принято решение об отказе во внесении изменений в лицензию, поскольку срок ее действия – до 30 апреля – на момент получения обращения истек.

18 августа заявитель получил письмо управления о прекращении права пользования недрами. Формальным основанием было то, что заявка на продление лицензии должна быть подана не позднее, чем за три месяца до истечения срока ее действия.

В письме управление также указало, что запись о прекращении права пользования недрами в государственный реестр вносится не позднее следующего рабочего дня после истечения срока действия лицензии.

Общество обжаловало отказ в вышестоящие органы – Роснедра и Минприроды России, после чего, не добившись положительного результата, обратилось в арбитражный суд.

Позиции сторон

В заявлении общество настаивало на следующих доводах:

• Соблюдение предельного срока подачи документов на внесение изменений в лицензию на разведку и добычу россыпного золота, установленного абз. 5 п. 15 Приказа Минприроды России № 752, Роснедр № 11 от 14.10.2021 "Об утверждении Порядка внесения изменений в лицензии на пользование недрами", было невозможно по объективным причинам.
• Срок на судебное обжалование следует исчислять с момента получения заявителем ответа Минприроды России на досудебную жалобу (со 2 декабря 2022 года).
• Обжалование решения Якутнедр во внесудебном порядке в вышестоящие органы является основанием для восстановления срока на подачу заявления. Уважительность причин пропуска срока подтверждается представленными в материалы дела доказательствами: досудебной жалобой в Роснедра с ответом на жалобу и конвертом, досудебной жалобой в Минприроды России с ответом ведомства и снимком экрана.

Якутнедра, в свою очередь, приводили следующие аргументы:

• Заявка на продление лицензии должна быть подана недропользователем не позднее, чем за три месяца до истечения срока ее действия (ч. 3 ст. 10 Закона о недрах). Продление по инициативе недропользователя возможно исключительно при соблюдении им установленного периода.
• Приостановление течения предельного срока подачи документов для продления действия лицензии законодательство не предусматривает.
• Заявителем был пропущен установленный ч. 4 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ) трехмесячный срок для обращения в суд.

Позиции судов

Суд первой инстанции поддержал позицию управления и отказал в удовлетворении заявленных требований в связи с пропуском процессуального срока, установленного ч. 4 ст. 198 АПК РФ.

"Обжалование решения о прекращении права пользования недрами предусмотрено специальным федеральным законом (в соответствии со ст. 20 Закона о недрах), которым не предусмотрен обязательный досудебный порядок разрешения споров в сфере недропользования. Оспариваемое решение вынесено 18.08.2022, заявление в арбитражный суд подано с пропуском срока – 27.01.2023".

Решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 17.05.2023 по делу № А58-458/2023.

Суд апелляционной инстанции, с которым согласился суд округа, поддержал позицию общества, признал решение управления незаконным и не соответствующим Закону о недрах на нижеперечисленных основаниях (см. постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 02.11.2023; оставлено без изменений постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 15.02.2024).

По вопросу пропуска процессуального срока обращения в суд

Поскольку нормы процессуального закона не содержат перечня уважительных причин, при наличии которых суд может восстановить процессуальный срок, право установления этих причин и их оценки принадлежит арбитражному суду.

Согласно разъяснениям Верховного Суда Российской Федерации в п. 16 постановления Пленума от 28.06.2022 № 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", в том случае, когда по своему усмотрению в установленные законодательством сроки организация обжаловала решение, действие (бездействие) в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу и в удовлетворении жалобы отказано или ответ на жалобу не получен в установленный срок, соответствующее решение, действие (бездействие) также могут быть оспорены в суде. В этом случае обращение с жалобой может являться основанием для восстановления срока. Аналогичная правовая позиция изложена в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31.01.2023 № 5-П.

Поскольку со дня получения обществом последнего ответа на его жалобу от Минприроды России три месяца не истекли, пропущенный процессуальный срок подлежит восстановлению, а решение суда первой инстанции принято без учета правовых позиций Верховного и Конституционного судов.

По вопросу пропуска срока подачи заявки

При принятии решения об отказе в продлении срока действия лицензии управление необоснованно не учло особенности лицензирования, аккредитации, аттестации, государственной регистрации, проведения квалификационных экзаменов, включения в реестр, а также иных разрешительных режимов, установленных законодательством, а именно положения ст. 18 Федерального закона от 08.03.2022 № 46-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.03.2022 № 353 "Об особенностях разрешительной деятельности в Российской Федерации в 2022 году" установлено, что в период со дня вступления в силу данного постановления по 31 декабря 2022 года приостанавливается течение предельных сроков подачи документов, связанных с получением права пользования недрами в целях разведки и добычи полезных ископаемых; подачи документов, связанных с переоформлением лицензии на пользование недрами (п. 4 Приложения № 11 к Постановлению № 353).

Суд отклонил позицию управления о том, что пп. 3 и 4 Постановления № 353 установлена лишь возможность продления сроков, предусмотренных лицензией, что не может возлагать на ведомство такую обязанность в отсутствие достаточных оснований.

Инстанция также отметила, что Постановление № 353 направлено на предоставление субъектам предпринимательской деятельности мер государственной поддержки, и толкование норм указанного нормативного акта должно осуществляться с учетом целей его принятия.

Более того, доказательства недобросовестности недропользователя в материалы дела не представлены. Они также не содержат доказательств нарушения лицензионных требований, что стало бы основанием для оспариваемого отказа. При этом обязательным условием продления является отсутствие у заявителя нарушений условий лицензий (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 22.03.2012 № 412-О-О).

В другом деле суд также встал на сторону добросовестного недропользователя:

"В случае несогласия пользователя недр с решениями органов государственной власти, в том числе об отказе в предоставлении лицензии на пользование недрами или о досрочном прекращении права пользования недрами, он может обжаловать его в судебном порядке (ст. 50 Закона о недрах). Это предполагает право заявителя ссылаться в обоснование своих доводов на фактические обстоятельства, которые объективно препятствовали ему надлежащим образом исполнить обязательства в сфере недропользования. При этом суд вправе оценивать указанные сведения наравне с иными обстоятельствами дела, не ограничиваясь только установлением формальных условий применения законодательства Российской Федерации о недрах (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 21.12.2011 № 1862-О-О). Предусмотренный законодателем механизм обеспечивает защиту прав пользователя недр и не исключает возможности учета совокупности всех фактических обстоятельств".

Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.10.2024 по делу № А56-124251/2023.

Выводы из практики

Суды придерживаются позиции о незаконности отказа уполномоченных органов в продлении срока действия лицензии, обоснованного только мотивами пропуска срока.

В данном случае руководство лишь формальными требованиями, без учета фактических обстоятельств дела, принципа соразмерности (пропорциональности) принятых мер и допущенных нарушений и добросовестного поведения в период действия лицензии, приводит к нарушению прав, свобод и законных интересов недропользователей.

"ЗОЛОТОДОБЫЧА" № 3 (316), МАРТ 2025 ГОДА

© АО "Иргиредмет", 2025